En el Perú, el pase libre y las tarifas diferenciadas para estudiantes, personas con discapacidad, policías y bomberos constituyen un importante beneficio social, pero su costo real hoy recae casi por completo en las empresas de transporte formal y en los usuarios que pagan tarifa completa. Esta situación configura un “subsidio oculto” que, al no ser reconocido ni compensado por el Estado, desincentiva la formalización y debilita la calidad del servicio público de transporte.
(colaboraccion.pe – Lima, Perú, 22 de diciembre de 2025).
Un beneficio social con costo oculto.
El marco normativo actual reconoce el derecho al medio pasaje universitario y escolar, así como al pase libre para personas con discapacidad severa y moderada, efectivos de la Policía Nacional del Perú (PNP) y bomberos (Ley 26271, Ley 30412, Ley Universitaria 30220). Estas medidas se sustentan en principios de inclusión social, acceso a la educación, seguridad ciudadana y protección de grupos vulnerables, todos ellos plenamente legítimos y necesarios. Sin embargo, la legislación no ha sido acompañada de un esquema técnico de compensación al operador que internalice el costo de estos beneficios en la estructura financiera del sistema de transporte. En la práctica, el beneficio se financia mediante mayores tarifas al usuario que paga pasaje completo, reducción de márgenes de las empresas formales y, en muchos casos, deterioro de la flota y del servicio. Esta ausencia de un esquema explícito de compensación genera una distribución poco transparente de cargas: el costo del beneficio social recae casi íntegramente en operadores formales y usuarios sin tarifa diferenciada. Ello resulta problemático si se considera que, conforme a la doctrina constitucional, el Estado puede intervenir para equilibrar el funcionamiento del mercado cuando están en juego servicios de interés público y principios de igualdad material. Una ley moderna debería, por tanto, redefinir cómo se distribuyen estas cargas entre el Estado, los operadores y los usuarios, evitando que el financiamiento del derecho dependa de un “subsidio oculto” soportado por un solo actor.Marco constitucional del pase libre y el medio pasaje
La constitucionalidad del pase libre y del medio pasaje fue confirmada por el Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. 000342004PI/TC, que declaró válidos los artículos 1 al 5 de la Ley 26271. En esa decisión, el Tribunal sostuvo que la diferenciación tarifaria a favor de escolares, universitarios, policías y bomberos constituye un trato razonable y objetivamente justificado, por estar orientado a promover la educación, la seguridad ciudadana y la protección de actividades de alto contenido social. El Tribunal enmarcó estos beneficios en el modelo de economía social de mercado de la Constitución de 1993, en el que el Estado puede intervenir excepcionalmente en la actividad económica para corregir desigualdades y garantizar el bienestar general, respetando la libertad de empresa y la libre iniciativa privada. En esa lógica, los pases libres y tarifas diferenciadas se entienden como un mecanismo de igualdad material, no como una interferencia arbitraria en el mercado. Al mismo tiempo, el propio Tribunal subrayó que la definición de eventuales mecanismos de compensación a favor de los operadores del transporte no corresponde a una sentencia aditiva, sino al Congreso de la República, en el marco de su libertad de configuración normativa y sobre la base de análisis técnicoeconómicos.Impacto en la formalización y en la calidad del servicio
Diversas estimaciones demográficas y de matrícula educativa muestran que el número de viajes anuales con pase libre o tarifa diferenciada se cuenta en cientos de millones al año, considerando a personas con discapacidad registradas en CONADIS, universitarios, escolares y beneficiarios de la PNP y bomberos. Aplicando un valor promedio de pasaje urbano y el descuento del 50% para el medio pasaje, el subsidio implícito alcanza montos significativos a nivel nacional que hoy no están presupuestados ni transparentados. El Tribunal Constitucional ha resaltado que el transporte urbano e interurbano, aun cuando la legislación reciente no siempre lo nombre de forma expresa, reviste las notas propias de un servicio público: es esencial para la comunidad, requiere continuidad, debe prestarse con estándares mínimos de calidad y debe ser accesible en condiciones de igualdad. Esta caracterización justifica un deber especial del Estado de garantizar la sostenibilidad del servicio y proteger a los usuarios, lo que refuerza la necesidad de abordar el financiamiento de los pases libres y del medio pasaje como un componente de política pública, y no como un costo residual que asume cada empresa por su cuenta. Esta carga económica afecta principalmente a quienes sí cumplen la ley: operadores formales que pagan impuestos, invierten en flota, tienen conductores en planilla y cumplen requisitos de seguridad. La informalidad, en cambio, encuentra un espacio propicio para competir con menores costos, pues suele incumplir tanto obligaciones tributarias como el respeto a pases libres y tarifas diferenciadas, perpetuando un círculo vicioso de baja calidad y precariedad.Hacia un nuevo pacto: compensación, formalización y calidad
Frente a este escenario, se requiere un nuevo pacto regulatorio que reconozca explícitamente el costo de estos beneficios sociales y establezca un mecanismo de compensación transparente, condicionado y tecnológicamente trazable. Un proyecto de ley debería, como mínimo, perseguir los siguientes objetivos.- Reconocer el costo de los pases libres y tarifas diferenciadas como parte de la tarifa técnica del sistema, diferenciándola de la tarifa que paga el usuario, y alineándola con las mejores prácticas internacionales en sistemas de transporte público.
- Crear un fondo de compensación que permita reembolsar, parcial o totalmente, el valor de los pasajes gratuitos o subsidiados, priorizando a operadores formales que cumplan con estándares de seguridad y servicio.
- Condicionar el acceso a la compensación al cumplimiento de condiciones operacionales: flota autorizada, seguros vigentes, conductores acreditados, respeto a la normativa laboral y ausencia de infracciones graves.
Pago electrónico, trazabilidad y regulación de la tarifa diferenciada
La masificación del pago electrónico y de los sistemas de recaudo integrados es una condición necesaria para cualquier esquema de compensación sostenible. El uso de tarjetas, códigos QR o aplicaciones móviles permite registrar cada viaje con pase libre o tarifa diferenciada, asociándolo de forma automática al tipo de beneficiario (universitario, persona con discapacidad, PNP, bombero, etc.) y al operador que brinda el servicio. Este registro digital cumpliría tres funciones críticas.- Medir con precisión cuántos viajes subvencionados se realizan, por ruta y operador, para calcular la compensación correspondiente.
- Evitar abusos y uso indebido de credenciales, al cruzar el padrón de CONADIS, SUNEDU, PNP y Bomberos con el sistema de recaudo.
- Promover la formalización, porque solo los operadores registrados y con equipos de recaudo electrónico podrían acceder a los recursos de compensación.